A program szerves részét képezi az MDF választási programjának, és az MDF szakpolitikai álláspontját képviseli, ennek ellenére még nem tekinthető véglegesnek, ezért észrevételek, javaslatok tehetők hozzá, melyeket a kampany__kukac__mdf__pont__hu email címre várjuk. 

A MAGYAR DEMOKRATA FÓRUM ÖNKORMÁNYZATI REFORM PROGRAMJA

1.    Bevezetés: az önkormányzatiság eredményei, kudarcai és kihívásai 1990-2010.

Önkormányzati rendszerünk 20 éves. Már nagykorú, de még nem felnőtt.
Az önkormányzatiság megszületése a demokratikus jogállam egyik legfontosabb vívmánya. A tanácsrendszer és a pártállami adminisztratív gyámkodás megszűnése után az önkormányzati jogok széleskörű biztosítása egyet jelentett a szabadsággal és az európai értelemben vett autonómiával.
Az Antall-kormány a helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadtatásával felépítette a demokratikus átalakulás egyik legfontosabb pillérét. Az akkori közhangulat, a helyi közösségek önállóságra való törekvése tükröződött a politikai akaratban is: szétaprózott települési önkormányzati rendszer jött létre.
Az elmúlt 20 év tapasztalatai, a szakértői vélemények és a tudományos elemzések eredményei is azt mutatják, hogy a helyi önkormányzati rendszer jelenlegi struktúrájában, hosszú távon sem működési, sem finanszírozási oldalról nem tartható fenn. Egyre sürgetőbb az átfogó megújítás igénye, az igazságosabb, hatékonyabb, takarékosabb működés törvényi megalapozása.
 A megújításra irányuló szándék kevés politikai konszenzus nélkül: az önkormányzati rendszer átalakítását az Alkotmány és a 2/3-os önkormányzati törvény módosítása nélkül nem lehet végrehajtani.
 Változtatásra, reformra pedig égető szükség lenne.
 A régóta meglévő feszültségek egyre markánsabb arculatot öltöttek (pl. gyenge együttműködés, elaprózott szerkezet, széles feladat- és hatáskör, növekvő területi különbségek, az anyagi források hatékonytalan felhasználása, indokolatlanul sok önálló hivatal) ezzel együtt új kihívások jelentek meg (pl. az e-közigazgatásban rejlő lehetőségek).
 Az összegyűlt ballasztok miatt ma az önkormányzatok nagy része a működőképesség határára sodródott. Sajnos az is bizonyossá vált, hogy a 2008-tól fokozódó gazdasági válság fő vesztesei az önkormányzatok lesznek. A Bajnai-kormány úgy vont ki a rendszerből közel 100 milliárd forintot, hogy az önkormányzati struktúrát és finanszírozási rendszert érintetlenül hagyta. Ez a kormányzati hozzáállás már rövid távon is veszélyezteti az önkormányzatok kiegyensúlyozott működését, hosszú távon pedig a rendszer összeomlásához vezethet.
A 3194 önkormányzat saját hatáskörében önállóan dönt és igazgat, miközben a közszolgáltatásokat nem tudja megfelelő színvonalon biztosítani a polgárok számára.
Az önkormányzatok közötti szakadék egyre mélyül: talán száz különösen jó módú település képes fejleszteni és tartalékot képezni, miközben a többség napjainkra drámai mértékben eladósodott. A kistelepüléseken a mindennapi működés is gondot jelent.
A fővárosi kétszintű közigazgatási modell amellett, hogy pazarló, akadályozza az összehangolt városfejlesztést, sürgős átalakítást igényel.
A magyar önkormányzati rendszer sajátossága a középszintű megyei önkormányzat relatív erőtlensége és eszköztelensége. Mindeközben az állam a 90-es évek második felétől – a decentralizáció jegyében – egyre több feladatot és hatáskört telepített a helyi és területi önkormányzatokhoz, míg a feladatok ellátásához szükséges pénzforrást nem biztosította.
A feladat és hatásköri rendszer újragondolásának igénye megjelent ugyan a többcélú kistérségi társulások létrehozásában, működésük, sikerük ugyanakkor még mindig attól függ, hogy az ország melyik részén helyezkednek el, illetve a kormánytól milyen támogatást kapnak.
Az önkormányzatok életét az egyre burjánzó korrupció és az országos pártpolitika a legkisebb településen való megjelenése is nehezíti.
A politikai konszenzus hiánya miatt több mint egy éve szünetel az állami törvényességi ellenőrzés a helyi önkormányzatok működése felett.
A Magyar Demokrata Fórum olyan önkormányzati rendszert tart kívánatosnak, amelyben a szerkezet átalakításával a demokrácia és a törvényesség nem sérül, ahol az önkormányzatok felismerik közös területi érdekeiket, ahol a hatékonyság nő, a tisztakezűség és az átláthatóság érvényesül, és amely biztosítja az ország minden polgára számára a közszolgáltatásokhoz való egyenlő esélyű hozzáférést.

2.    Alapelvek
2.1.     Állam és az önkormányzatok partnersége
A demokratikus jogállamban az alkotmányos intézményeknek nem egymás ellen, hanem egymásért kell működniük. Nem értünk egyet az állam és önkormányzatok szembenállására épülő politikával, bármely oldalról is képviselik azt. Az állam és a helyi önkormányzatok viszonya, az állami támogatások, pályázatok sikere nem függhet attól, hogy az éppen aktuális kormány és az önkormányzatok vezetése ugyanahhoz a politikai párthoz tartozik-e. A partnerség kétirányú: az állam köteles segíteni az önkormányzatok működését a megfelelő jogszabályi környezet kialakításával és a normatív támogatások biztosításával. Az önkormányzatoknak viszont nem szabad mindent az államtól várniuk – az öngondoskodás jegyében – meg kell tenniük a szükséges lépéseket annak érdekében, hogy működésük törvényes, gazdálkodásuk racionális és átlátható legyen.
2.2.     Vertikális és horizontális együttműködés – közös területi érdek
A partnerség elvére épülve az állam az önkormányzatokkal és az önkormányzatok egymás között olyan kapcsolatot alakítsanak ki, amelynek keretében a feladatok ellátása minőségileg javul. Szorgalmazzuk, hogy az azonos szintű önkormányzatok működési modelljüket nagyobb mértékben ismertessék meg egymással (best practise – a legjobb gyakorlat), valamint ismerjék fel a közös területi érdeken alapuló összefogás erejét. Ehhez megfelelő fórumot kell teremteni.
2.3.     A közszolgáltatásokhoz való egyenlő esélyű hozzáférés
Alkotmányos alapelv, amely szerint a polgároknak joguk van a lehető legmagasabb szintű oktatási, egészségügyi, közigazgatási, szociális és kulturális szolgáltatások igénybe vételére, attól függetlenül, hogy az ország melyik részén élnek. Az önkormányzati szerkezet átalakításnak ez az egyik prioritása.
2.4.     Közvetlen ellenőrizhetőség és tisztakezűség
Az állam olyan ellenőrző rendszert működtessen, amelyben a törvényesség maradéktalanul érvényesül, egyrészt az önkormányzati döntések (rendeletek/határozatok), másrészt az önkormányzatok gazdálkodásának tekintetében. Ezért célul tűztük ki a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzésének regionális szintű visszaállítását, valamint az Állami Számvevőszék megerősítését. A korrupció minden formája ellen az önkormányzati rendszerben is fel kell lépni.

3.    Az önkormányzati reform lehetséges irányai
A Magyar Demokrata Fórum tisztában van azzal, hogy az önkormányzati rendszer átalakítása nem valósítható meg egyik napról a másikra. A helyes irány kijelölése után az általunk szükségesnek tartott reformok fokozatosan, 2022-ig vezethetők be.
3.1.    Az önkormányzatok feladat és hatásköreinek, a közszolgáltatások rendszerének újragondolása
A feladatrendszer áttekintése során az állam és az önkormányzatok, valamint az egyes önkormányzati szintek között olyan feladatmegosztást kell kialakítani, amely megszünteti a párhuzamosságokat, világos felelősség megosztáson alapul, és hosszú távon működőképes rendszert eredményez. A kötelező és önként vállalt feladatok rendszerét fenntartanánk azzal, hogy az nem sértheti az egyenlő esélyű hozzáférés elvét.
3.2.    Az önkormányzatok működése, pénzügyi alapjai
A 90-es évek második felétől egyre nyilvánvalóbbá vált, hogy a közel 3200 önkormányzatot az állam képtelen fenntartani. A saját bevételek nagyságrendileg kisebb hányadot képviselnek a települések költségvetésében, normatív állami támogatás nélkül egyetlen önkormányzat sem működne. Ez az állapot véleményünk szerint sérti a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájában foglalt pénzügyi autonómia elvét, és indokolatlanul erős függést hozott létre az állam és az önkormányzatok között.
A Magyar Demokrata Fórum ezért szorgalmazza a normatív támogatás mellett a helyi adózás szerepének jelentős növekedését. Erre módot adna a személyi jövedelemadóból származó bevételek minél nagyobb hányadának visszaosztása, illetve újraelosztás nélkül tisztán helyi adó lehet a megnövelt alapú és így nagyobb bevételt termelő ingatlanadó. Az így kialakult rendszerben már nem lenne szükség a helyi iparűzési adóra.
A jelenleg finanszírozhatatlan önkormányzati rendszer szükségessé teszi az önkormányzatok és hivatalaik számának csökkentését. Az is nyilvánvaló, hogy az önkormányzati képviselők és a testületek mellett működő külsős bizottsági tagok számát nagyságrendileg csökkenteni kell.
3.3.    Az önkormányzatok, önkormányzati hivatalok száma és koncentrációja
A Magyar Demokrata Fórum elképzelése szerint az önkormányzati rendszer hatékonyabban működne kevesebb, de nagyobb lakosságszámot kiszolgáló önkormányzati egység létrehozásával. Elhatározásunkban európai mintának a finn illetve a holland modellt tekintjük. Finnországban 455 települési önkormányzat működik: egy önkormányzat több mint 11.000 lakos közszolgáltatását biztosítja. Hollandiában az önkormányzatok száma 572, amelyek egyenként 30.000 polgárt szolgálnak ki.     
Javaslatunk szerint a Magyar Köztársaságban a jelenlegi 3194 helyett kb. 600 önkormányzat működne, az alábbiak szerint:
-    főváros (a city modell alapján): 1 belváros + 5 külső kerület = 6
-    régiók: 5
-    járások: 240-280
-    városok: 304
Az önkormányzati hivatalok száma is csökkenne, a következő módon:
-    fővárosi főpolgármesteri hivatal + 5 kerületi hivatal = 6
-    regionális önkormányzati hivatalok: 5
-    járási önkormányzati hivatalok: 240-280
-    városi polgármesteri hivatalok: 304 (amelyből 150 körjegyzőségi székhely is lenne)
-    önálló körjegyzőségek: 200 (a jelenlegi 703 helyett)
3.4.    Községek és járások
Magyarországon 2706 községi és 118 nagyközségi önkormányzat működik polgármesterrel, képviselő-testülettel, jegyzővel és hivatallal.
A drágán működő és gyenge minőségű szolgáltatásokat nyújtó, túlméretezett önkormányzati testületek és közigazgatásuk gazdasági és társadalmi fejlődésünk akadályaivá váltak.
A Magyar Demokrata Fórum ezért meghirdeti a járási önkormányzatok létrehozásának programját, de nem közbülső önkormányzati egységként a községi önkormányzatok fölött, hanem azok helyett.
Ez természetesen nem jelentené a nagyközségek és községek megszűnését: történeti, civil és kulturális egységként működnének tovább.
A magyar közigazgatásban mindig is kulcsszerepe volt a járási szintnek: a dualizmus idején, a két világháború között és 1950 után is ez az egység működött a legszervezettebben.
A járás székhelye a területileg domináns város lenne.
Minden községet egyetlen helyben választott elöljáró képviselne a nagyobb méretű, több települést összefogó járási közgyűlésben.
A járási közgyűlés élén elnök állna.
A járások létrehozásával együtt a helyi közvetlen demokráciát is erősítenénk: a község életét meghatározó jelentősebb ügyekben a falugyűlés nyilváníthatna véleményt, amelyet a községi elöljáró kötelező erővel képviselne a járási testületben.
Minden járási önkormányzat képes lenne saját hivatal fenntartására, amely a testület kiszolgálásán túl a nagyobb szakértelmet igénylő államigazgatási ügyeket intézné. A hivatalt a főjegyző vezetné. Ennek természetesen lehetnek egyetlen fővel működő kirendeltségei minden kicsi településen, de még jobb megoldást hozhat az elektronikus önkormányzat programjának kiterjesztése és kiteljesedése.
Ezzel együtt indokolt lenne a jelenlegi körjegyzőségi rendszer megtartása azzal, hogy a jelenlegi 2-5 község kiszolgálása helyett a körjegyzőség 10-15 község egyszerűbb közigazgatási ügyeit intézné, valamint támogatná a községi elöljárók munkáját. Az önálló körjegyzőségek száma így 703-ról 200-ra csökkenhetne.
Az önkormányzati reform keretében létrejövő, 30-40 ezer lakost ellátó, járási méretű alsószintű önkormányzatok nemcsak jobb színvonalú iskolát, hanem jobb minőségű egészségügyi, szociális és kulturális stb. szolgáltatásokat is képesek lennének előállítani, hiszen jóval több pénzt tudnának összpontosítani és értelmesebben felhasználni.
A községeket a járási közgyűlésben a közös területi érdek kovácsolná össze.
3.5.    Városok
A városi önkormányzati rendszer érték: megőrizendő azzal, hogy a jelenlegi 304 város számát nem célszerű növelni. A jövőben csak az a nagyközség kaphatna városi rangot, amely valóban képes eleget tenni közszolgáltatási feladatainak. A 10.000-nél nagyobb lélekszámú városok saját közigazgatási területükön járási szintű oktatási, egészségügyi, kulturális, civil és sport feladatokat látnának el. A több mint 150,  tízezer lakosúnál kisebb város polgármesteri hivatala pedig ellátná a környező községek körjegyzőségi feladatait is.
3.6.     Középszint – megye és régió
Az önkormányzati rendszer átalakításának kiemelt strukturális eleme a középszint. A jelenlegi gyenge és feladataiban kiüresedett megyerendszer a központi költségvetés jelentős terhe, amelyet az illetékbevételek sem tudnak kompenzálni.
Erős önkormányzati középszint létrehozása csak határozott decentralizáció alapján lehetséges, amely az állam egyes funkcióinak delegálását és egyben a politikai/közigazgatási súlypontok áthelyezését is jelenti.
Az önkormányzati reform keretében érdemes összevonni a megyéket is, kialakítva legfeljebb 5 természetes régiót a mai 7 helyett. Megyei közgyűlések helyett a régiók rendelkeznének kislétszámú, delegált önkormányzati testülettel és jól felszerelt, hatékony hivatalokkal.
A megye ugyanakkor csak politikai-közigazgatási egységként szünne meg: történeti, civil és kulturális szintként életünk szerves része maradna.
A régió látná el a magasabb szintű oktatási (egyetem), egészségügyi (kórházak), területfejlesztési (területfejlesztési tanácsok), kulturális és sport feladatokat.
3.7.     A főváros
Budapest az ország szíve, hazánk fejlődésének motorja. Ha a főváros saját belső erejét kihasználva sikeresen működik, akkor ebből az egész ország profitál. Ha nem, akkor minden alsóbb szintű önkormányzati egység - más szóval a vidék is - kárt szenvedhet.
 A mostani kétszintű önkormányzati rendszer – ebben a formában – nem működőképes. A főváros és a kerületek inkább a szembenállást, mintsem az együttműködést képviselik.
A 24 fővárosi önkormányzati egységben 1 főpolgármester, 23 polgármester, 55 alpolgármester és több mint 700 képviselő hoz ma önkormányzati döntést. Működésük hatalmas költséget emészt fel, és akadályozza a főváros összehangolt fejlesztését. A fejlesztési koncepciók és források 24 felé aprózódnak, hatásuk gyakran egymással ellentétesen, egymást kioltva érvényesül. A kétszintű rendszer fenntartása az elmúlt kormányzati ciklusok elemi érdeke volt. Az általunk képviselt önkormányzati reform a politikai szempontokon felülemelkedve sokkal inkább a hatékony/költségtakarékos működést és a főváros fejlesztését helyezné előtérbe.
A Magyar Demokrata Fórum a főváros önkormányzati rendszerét a City-koncepció alapján alakítaná át.
A City koncepció bevezetése már többször felmerült: a pártok nagy része elvben nem is zárta ki annak elfogadását. Modellül Bécs és Párizs közigazgatása szolgálhat, valamint Budapest saját, 1949 előtti története is megerősítheti javaslatunkat.
E szerint a belső ún. elöljárósági kerületek alkotnák a városközpontot (City), amely tartalmazná a belbudai és a fontosabb hegyvidéki területeket: az I.,II.,XI.,XII., valamint a pesti városmaghoz tartozó illetve belenyúló kerületeket: V.,VI.,VII.,VIII. és részben a IX.,XIV. kerületet.
A belső kerületekben megválasztott elöljárókból álló fővárosi önkormányzat rendelkezne önkormányzati jogosítvánnyal. A főpolgármestert is közvetlenül a belső kerületek polgárai választanák. A belső kerületekben bizottságok segítenék az elöljárók munkáját, az államigazgatási feladatokat a főpolgármesteri hivatal kerületi kirendeltségei látnák el.
A maximum 5 külső kerületben a városi szintnek megfelelő önkormányzat működne: polgármesterrel és képviselő-testülettel, saját önálló hivatallal.
A fővárosi közgyűlés a főpolgármesterből, a belső kerületek elöljáróiból, valamint a külső kerületek polgármestereiből állna. Kizárólagos jogot gyakorolna az ingatlanvagyon hasznosítása és a rendezési terv elfogadása területén.
Javaslatunk szerint az Alkotmány és az önkormányzati törvény adná meg a működés keretszabályait, a részleteket önálló fővárosi törvényben kívánjuk szabályozni.

4.    Közjogi teendők
4.1.    Önkormányzati választások, a szakterület miniszteriális felügyelete, kormány és az önkormányzati érdekszövetségek együttműködési fóruma
Az állam és az önkormányzatok közötti politikai függés gyengítésére szorgalmazzuk, hogy az önkormányzati választások – 2014. évet követően – két évvel az országgyűlési választásokat követően (vagyis először 2016-ban) váljanak esedékessé.
A Magyar Demokrata Fórum szerint helyreállítandó a tiszta profilú Belügyminisztérium, amely a rendvédelem és a közigazgatás csúcsszerve lenne, de az önkormányzatokat nem irányítaná. Ezért szükségesnek tartjuk az önálló Önkormányzati Minisztérium megtartását azzal, hogy a jelenleg hozzá tartozó szakterületek (sport, turisztika) a minisztérium nevében is jelenjenek meg: Önkormányzati, Sport és Turisztikai Minisztérium.
A Kormány - Önkormányzatok Egyeztető Fórumának létrehozása véleményünk szerint hasznos kezdeményezés volt, de a mostani kormányzat tartalmilag kiüresítette, formálissá tette működését.
A Magyar Demokrata Fórum szerint az önkormányzati érdekszövetségeket partnernek kell tekinteni, és a reform megvalósítását csak „velük karöltve” lehet megkezdeni.
4.2.    A polgármester és a jegyző jogállásának felülvizsgálata
A polgármesteri tisztség jelentősége, az önkormányzatok életében betöltött kiemelkedő szerepe nem vitatható. Mivel a feladat ellátása „teljes embert” kíván, ezért az összeférhetetlenségi szabályokat módosítanánk: a polgármester ne lehessen országgyűlési képviselő. Ez a rendszer sikeresen működött az Antall-kormány idején. Nem értünk egyet a későbbi kormányok álláspontjával, mely szerint az önkormányzat vezetői csak országgyűlési mandátum birtokában tudják településüket hatékonyan képviselni.
A koncepciónk szerint főpolgármester lenne a fővárosban (city), polgármester a fővárosi kerületekben, valamint a városokban. A régiók és a járások közgyűlései élén elnökök állnának, a községek első embere pedig az elöljáró lenne. A felsorolt tisztségek mindegyikére vonatkozna az összeférhetetlenségi szabály.
A jegyző a törvényességi ellenőrzés legalsó, de fontos láncszeme. Mostani kettős (állami és önkormányzati) jogállása nem ad kellő garanciát a törvénysértések megelőzésére. Javaslatunk szerint a jegyző kinevezéséhez és felmentéséhez a regionális közigazgatási hivatal beleegyezése lenne szükséges.
4.3.     Az önkormányzatok törvényességi ellenőrzése
Jelenleg több mint egy éve szünetel az önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzés. Hatályos jogszabályi felhatalmazás hiányában a közigazgatási/államigazgatási hivataloknak nincs hatásköre bekérni a képviselő-testületek jegyzőkönyveit, az önkormányzat rendeleteit-határozatait, polgármesterének és bizottságainak döntéseit, a kisebbségi önkormányzatok határozatait. Ez azt is eredményezheti, hogy az önkormányzatok sorra gyárthatnak Alkotmányba és törvényekbe ütköző határozatokat és rendeleteket. Vagy éppen költségvetési rendelet nélkül - ki tudja milyen pénzügyi elvek szerint - működtetik a települést. Az államháztartási szabályok megszegésével - akár saját vagyonrendeletük ellenében is - megtörténhet az önkormányzati tulajdon kiárusítása, vagy éppen az újabb hitelek felvétele, kötvények kibocsájtása.
A Magyar Demokrata Fórum a leghatározottabban kiáll a törvényességi ellenőrzés visszaállítása mellett. Javaslatunk szerint a feladatot a regionális szintű államigazgatási hivataloknak kell ellátniuk.
4.4.     Az önkormányzati számvevőség
1950-ig a városi és megyei önkormányzatok mellett működött a számvevőség intézménye.
A Magyar Demokrata Fórum az átláthatóság és tisztakezűség elve alapján szükségesnek tartja a számvevőség visszaállítását, amely törvényességi és célszerűségi szempontból ellenőrizné az önkormányzatok gazdálkodását, valamint felügyelné a költségvetés végrehajtását. Külön feladata lenne megakadályozni az önkormányzatok eladósodását.
Számvevők működnének a városok, járások és a régiók önkormányzatainál illetve a fővárosban. Jogállásukban függetlenek lennének, csak az Állami Számvevőszéknek tartoznának beszámolással.
4.5.     A felterjesztési jog bővítése
A hatályos önkormányzati törvény szerint a képviselő-testületek az önkormányzati jogokat, a feladat- és hatásköröket érintő bármely kérdésben az illetékes állami szervhez fordulhatnak, javaslatot tehetnek, kifogással élhetnek stb.
A járási és a regionális önkormányzatokat, valamint a fővárosi önkormányzatot a jövőben kibővített felterjesztési joggal ruháznánk fel. A közös területi érdek, a helyi viszonyok ismerete és legmagasabb szintű jogi szabályozásának igénye indokolttá teheti, hogy az önkormányzatok törvénykezdeményezési vagy törvénymódosítási javaslattal fordulhassanak az Országgyűléshez. Az ilyen javaslat természetesen a Házszabály tiszteletben tartásával, csak az illetékes szakbizottság támogatása esetén, bizottsági indítványként kerülne az Országgyűlés elé.

5.    A közigazgatás személyi állománya
Végezetül: mind a központi kormányzat, mind a települési önkormányzatok hivatalai értelmes, jól képzett és rendszeresen továbbképzett, csakis a közösség szolgálatának és nem a pártpolitikának elkötelezett tisztviselőket igényelnek. Az önkormányzati reform nyomán karcsúsított köztisztviselői karnak a munkájukra, teljesítményükre büszke, ugyanakkor az állampolgárok minőségi kiszolgálását illő alázattal végző szakemberekből kell állnia. Hasonlóképpen a rendőrséghez (katonasághoz, bírósághoz, ügyészséghez) a köztisztviselői kart is maximális mértékben el kell szigetelni a pártpolitikai befolyástól, beavatkozástól, védeni kell a pártpolitikai ihletésű nagykorrupciótól, de természetesen a egyszerű korrupciótól is, a köztisztviselői karnak pedig ki kell vetni magából törvényszegő tagjait. Még soha nem voltak ilyen időszerűek II. József intelmei:
„A haszonlesés mindenféle formája bármilyen elintézendő ügy romlását jelenti, s egyben megbocsáthatatlan bűne is az állami hivatalnoknak. A haszonlesés nemcsak pénzre értendő, hanem minden mellékgondolatra is.” (Az állami hivatalnokokról - 1784)


Készült az MDF Munka+Méltóság = Megújuló Magyarország programja alapján.